土地財政危機突現(xiàn) 多舉措走出困局

    在經(jīng)過一年多的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，在供求雙方持續(xù)僵持較量，房地產(chǎn)交易量大大萎縮后，開始出現(xiàn)房地產(chǎn)價格松動，房價上漲勢頭得到遏制的情況，拐頭向下可能性增大，房價由升轉(zhuǎn)降拐點初露端倪。

    看來，房價盡在政府的掌控之中：只要堅持實質(zhì)性調(diào)控，房價由漲轉(zhuǎn)跌，回歸合理水平值得期待；如果放松調(diào)控，或者是無實質(zhì)內(nèi)容的“空調(diào)”，房價再由跌轉(zhuǎn)漲，漲幅無限也不是沒有可能。

    土地財政危機突現(xiàn)

    在我國經(jīng)濟中，近年來出現(xiàn)了三大趨勢性怪異現(xiàn)象，可以稱為經(jīng)濟上的“三大怪”，一是土地拍賣越拍越貴，二是房價調(diào)控越控越高，三是稅收改革越改越多。我們認為，房價高、土地貴、稅收多存在緊密內(nèi)在聯(lián)系，因為房價上漲利益最大的是地方政府，而房價下跌損失最大的也是地方政府，土地財政首當其沖。早在2009年“兩會”期間，全國工商聯(lián)就向全國政協(xié)遞交了一份名為《我國房價何以居高不下——房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府》的大會發(fā)言稿稱，全國9城市房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費用的調(diào)查顯示，在總費用支出中，流向政府部分（即土地成本+總稅收）所占比例為49.42%。

    事實上，地方政府的土地財政包括兩大部分內(nèi)容：一是有關(guān)房地產(chǎn)稅收；二是有關(guān)房地產(chǎn)非稅收入，主要是土地出讓金。那么，全國工商聯(lián)的結(jié)論和觀點是否符合實際呢？我們以總價100萬元的商品房為樣本，計算其構(gòu)成。假定一套商品房銷售價格100萬元、扣除60萬元（其中：土地成本30萬元、其他開發(fā)成本30萬元），計算可得出相關(guān)稅收：營業(yè)稅和附加稅=100萬×5.5%=5.5萬元；土地交易契稅=30萬×3%=0.9萬元；土地增值稅=100萬×5%=5萬元；企業(yè)所得稅=100萬×5%=5萬元；開發(fā)成本綜合稅=30萬×15%=4.5萬元；購房契稅=100萬×3%=3萬元；房地產(chǎn)稅收合計23.9萬元。加上土地成本30萬元，合計流向政府53.9萬元。

    我們進一步分析還會發(fā)現(xiàn)，如果房價上漲，漲價部分50%將流入政府。假定房價100萬元，預(yù)計漲價10%為110萬元，由于售價提高后土地和開發(fā)成本基本不變。增加相關(guān)稅收為：營業(yè)稅和附加稅=10萬×5.5%=0.55萬元；土地增值稅=10萬×（1%～5.5%）×30%=2.835萬元；企業(yè)所得稅=（10萬-0.55萬-2.835萬）×25%=1.654萬元；不動產(chǎn)交易契稅=10萬×3%=0.3萬元；合計稅收5.339萬元，占漲價的50%以上。從上述房地產(chǎn)價格與地方政府土地財政關(guān)系看，當房價上漲時，土地財政呈加速度增長。近年來，由于我國房地產(chǎn)價格總體上升，已形成了地方政府對土地財政的依賴性，并已成為很難打破的思維定勢。

    那么，如果房價出現(xiàn)下跌，情況又會如何呢？結(jié)果應(yīng)該與房價上漲情況相反，房價下跌相當于房價下跌部分的50%的稅收將不再流向政府。房價下跌不但使稅收減少，土地收入也會減少，主要是因為土地拍賣流拍會增多、土地拍賣價格會下跌。如果說房價上漲將使地方土地財政收入加速度增長，那么房價下跌也將使地方土地財政收入加速度減少。

    除此以外，我國保障房建設(shè)正在較大規(guī)模地分流地方土地財政：一是保障房土地由政府劃撥時，政府不收土地出讓金，使土地出讓收入減少；二是保障房一般不征土地增值稅、企業(yè)所得稅預(yù)征率較低，使房地產(chǎn)稅收減少。隨著保障房建設(shè)規(guī)模擴大，分流的土地出讓金和稅收會進一步增多。根據(jù)中房指數(shù)對北京、上海、天津等十大城市2011年前三季度土地市場的運行情況所進行的分析，十大城市前三季度土地供應(yīng)量同比降幅達23%，土地成交量同比降幅高達25%。北京、上海、廣州、深圳四大城市土地出讓金比去年同期下降8%，與2010年土地收入大幅增長情況形成較大反差。如果房價下跌拐點趨勢成立，保障房建設(shè)增多，結(jié)果是地方土地財政加速度減少，土地財政危機突現(xiàn)。

    走出困局在于思變

    如果我們已把房價調(diào)控目標定位于民眾可接受的合理價格水平，同時將保障房建設(shè)目標定位與商品房并駕齊驅(qū)發(fā)展，地方政府賴以生存的土地財政危機將不可避免，而走出土地財政危機困局在于思變。

    一是改變地方財政超常發(fā)展方式。我國地方財政收入可分為以稅收為主的預(yù)算收入、以土地出讓金為主的基金收入和債務(wù)收入三類，近年來三類收入均出現(xiàn)了突飛猛進式增長。2010年，地方本級預(yù)算收入40613億元，比上年度增長24.57%，其中“九五”期間增長年均18.71%、“十五”期間增長年均21.88%。2010年，全國地方土地出讓收入29398億元，比上年增長106.2%。根據(jù)國家審計署審計報告，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107175億元，相當于當年地方財政收入的2.64倍。

    地方財政收入如此增長，已留下了不可持續(xù)的極大隱患。在我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時，理應(yīng)轉(zhuǎn)變地方政府財政發(fā)展方式，收入由爆發(fā)式超常增長向穩(wěn)健可持續(xù)增長轉(zhuǎn)變，由重收入輕支出向既重收入更重支出轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能、緊縮政府開支、節(jié)約政府支出，使政府收入與企業(yè)利潤、個人收入基本保持同步增長，和諧相處，共享發(fā)展成果。

    二是改變地方依托土地財政模式。近年來，隨著房地產(chǎn)市場迅猛發(fā)展，土地財政對地方政府的財政貢獻越來越大。2010年，全國土地出讓金收入達到2.9萬億元，接近財政收入的三分之一，為地方財政收入的三分之二以上。“十一五”時期全國土地出讓成交總價款累計超過7萬億元，地方財政總收入中土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，表明地方政府對土地財政的依賴越來越大。

    事實上，在我國城鎮(zhèn)化進程中，地方政府通過高價出讓土地來維持財政支出的做法已產(chǎn)生出許多弊端。依賴土地財政必然導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)成本增加，影響房價合理價位實現(xiàn)；房地產(chǎn)價格上漲使商務(wù)成本全面上升，進而惡化我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，給未來我國經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患；房地產(chǎn)價格上漲，使居民生活成本大幅度上漲，民眾已無法承受房價之痛，房價正對和諧社會建設(shè)構(gòu)成極大威脅。土地財政不可持續(xù)，土地財政已走到盡頭，房地產(chǎn)調(diào)控下的房價拐點，劍指土地財政，地方政府唯有順大勢、顧大局、識大體，痛下決心，當機立斷，與土地財政決裂，改變地方政府過于依托土地財政發(fā)展地方經(jīng)濟模式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，才能早日走出土地財政危機困局。

    三是改變地方財政拓展財源思路。地方政府患上嚴重的土地財政依賴癥，病在地方，根在體制，因此，治理地方土地財政依賴癥須從體制入手。首先，治理關(guān)鍵在于理順中央與地方事權(quán)與財權(quán)關(guān)系。由于近年來在處理中央與地方財政關(guān)系時，事權(quán)在下移，而財權(quán)在上移，財權(quán)與事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致地方政府體制內(nèi)財力嚴重不足，只有從體制外尋找支持，正好遇上房地產(chǎn)發(fā)展好時光，從而走上了土地財政不歸路。因此，讓地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配，堵體制外后門，走體制內(nèi)前門，為地方政府走出土地財政困局提供出口。

    其次,體制正門要從健全地方稅收體系入手。在中央統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權(quán)限。加快推進地方資源稅改革、開征環(huán)境保護稅，擴大房地產(chǎn)稅試點，通過擴大征稅范圍、提高稅率，調(diào)整計稅依據(jù)，強化征收管理，把其逐步培育成為地方財政潛在稅收支柱，來分擔(dān)和替代部分地方土地財政功能。

    另外，體制邊門要從發(fā)展資本市場入手。在削弱和切割土地財政的來源后，通過發(fā)展資本市場，利用公共投資基金方式，發(fā)行地方建設(shè)債券，鼓勵民間集資，以發(fā)展資本市場來解決中國城鎮(zhèn)化過程中公用事業(yè)資金來源問題。

    最后，土地資金規(guī)范使用。加大對地方土地收入規(guī)范使用，規(guī)范地方政府須從土地出讓凈收益中提取規(guī)定比例，用于保障房建設(shè)、教育投入、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，來提高土地資金使用效果，讓土地資金公共受益。